부산시청 도서요약

사회의 곳곳에 ‘소비’의 모습이 있다. 인간은 각자의 욕구에 따라 수많은 상품이나 서비스를 소비한다. 아마도 이런 소비행위는 인간이 살아있는 한 계속될 것이며 유행, 개인적 취향, 습관에 따라 다양한 형태로 이루어질 것이다. 수많은 사람이 소비생활을 영위하고 있기에, 수많은 모양의 소비 형태가 존재한다. 그래서 곳곳에 있는 ‘소비’라는 개념과 함께 ‘소비자 문제’ 또한 각양각색으로 나타나게 된 것이 아닐까? 그렇다면 다양한 모양의 소비자 문제를 어떻게 해결할 수 있을까?

당신이 소비자라면

대한민국의 소비자로 살다

소비자문제, 경제적 해법으로 풀다

우리는 소비생활을 하면서 궁금한 게 적지 않다. 물건을 사서 쓰는 과정에서 왜 불만이 생기거나 피해를 입게 되며, 안전사고와 같은 소비자문제가 발생하는가? 소비자한테는 어떤 권리가 있는가? 또 이러한 권리들이 법이나 제도로 잘 지켜지는가? 그러한 권리가 무시된다고 판단될 경우에는 어떻게 행동해야 되는가?

소비자문제를 바라보는 색다른 시각

소비자와 생산자(기업) 간에 상품의 거래과정에서 발생하는 문제가 모두 소비자문제이다. 어떤 기업의 허위 표시나 과장된 광고로 인한 피해, 사기나 기만적인 행위로 생기는 여러 문제, 약속했던 보증을 지키지 않는 것과 같은 계약 불이행으로 발생하는 소비자 피해, 또 자동차 급발진 같은 안전이나 기능결함에 의한 위해 등이 대표적인 소비자문제들이다.

이러한 소비자문제는 불과 몇 년 전까지만 해도 악덕 기업의 부도덕한 우월적 행위로 인한 약자인 소비자들의 피해 문제 혹은 소외계층을 위한 사회복지 문제 등의 차원에서 바라봤다. 그런데 요즘에는 기업과 대등한 입장에서 소비자의 자율과 책임을 강조하는 이른바 소비자주권 관점에서 소비자문제를 이해하려는 경향이 크다.

어쨌거나 소비자문제는 시장경제체제에서 발생되는 바람직하지 않은 여러 문제에서 출발하기 때문에 본질적으로는 경제문제이다.

시장경제체제에서는 경제문제들을 결정하는 주된 요인이 바로 소비자의 선택이다. 소비자가 선호하는 상품은 많이 팔리고, 그렇지 못한 상품은 비인기 종목이 되어 시장에서 퇴출된다. 결국 시장에서 제품생산의 결정권이 소비자에게 주어져 있다는 말이다. 다시 말해 소비자주권의 문제이다. 국정의 최종 최고 결정권자가 국민이라는, 이른바 국민주권의 의미를 생각해보면 이해하기 쉬울 것이다. 차이점이라고 하면, 국민주권은 1인 1표임에 반해 소비자주권은 소비자의 구매력에 달려 있다는 점이다.

다시 말해 한 나라 경제의 주인, 주권자는 생산자나 공급자가 아니라 바로 우리 소비자라는 것이다. 이런 사고의 특 안에서 소비자 피해나 안전과 같은 소비자문제를 그것도 소비자의 시선으로 바라볼 필요가 있다.

건강한 경제를 생각하다

공익사업과 경제: 캘리포니아 블랙아웃

더위가 맹위를 떨치면서 2001년 9월과 2013년 여름의 대규모 정전 사태가 생각난다. 전기가 부족해 모든 전력 시스템이 일시 정지되는, 이른바 블랙아웃이 여러 지역에서 발생해 국민이 큰 불편을 겪었다. 당시에는 블랙아웃의 모든 책임이 원전가동 중단을 불러온 원전비리와 싼 전기요금에 기인한 국민의 전력낭비에 있는 것으로 비춰졌었다. 과연 그럴까?

미국의 캘리포니아 주에서는 지난 2000년부터 2001년까지 전력부족이 주 전체를 지배했던 가혹한 시기였다. 공교롭게도 나는 당시 샌프란시스코 인근의 캘리포니아 버클리 대학에서 장기연수 중이었다. 다섯 가족이 머물던 집에서도 며칠씩 전원이 끊기는 바람에 냉장고와 세탁기가 제 기능을 하지 못해 곤란을 겪었다. 예고 없이 전원이 나갔던 초기에 비해 나중에는 동네마다 순차적으로 전기를 끊는, 이른바 강제 순환정전을 예고해줘서 큰 낭패는 면할 수 있었다.

초강대국 미국에서 특히 세계 5~6위권의 경제력을 갖고 있었던 캘리포니아 주에서 경험한 이러한 원시적 현상에 놀라움과 황당함을 금치 못했었다. 당시의 주된 요인은-비록 수많은 학자와 정책담당자들 그리고 시민대표들의 논의와 분석, 연구 결과가 서로 달랐지만- 특히 남부 캘리포니아 지역을 중심으로 한 천연가스 가격폭등 때문이었다. 그런데 이상한 것은, 캘리포니아 주의 천연가스 가격이 그 주요 공급처인 텍사스 주보다 훨씬 비쌌다는 점이다.

천연가스는 주들을 연결하는 송유관에 의해 운송되는데, 남부 캘리포니아 송유관을 독점했던 엘파소사가 가스가격을 높이려고 캘리포니아에서 영업 중인 민간 자회사와 공모를 했다고 한다. 송유관은 독점화되는 경향이 있어서 대부분 정부의 엄격한 가격 규제를 받는다. 따라서 송유관 회사가 천연가스 운송비로 받을 수 있는 금액은 정해져 있다.

하지만 엘파소사는 송유관을 운영할 뿐 아니라 캘리포니아에서 규제받지 않으며 천연가스 판매를 담당하는 자회사가 받는 가스가격을 높이기 위해 송유관 소유권을 이용했다. 엘파소사는 텍사스 주와 캘리포니아 주의 가스가격 격차를 벌리기 위해 송유량을 의도적으로 줄인 것이다. 엘파소사는 이러한 혐의를 부인했지만, 장기간의 논쟁 끝에 2003년 캘리포니아 주에 17억 달러를 배상하는 데 합의하고 법적 분쟁을 종결했다. 당시 많은 분석가와 연구자들은 천연가스 시장에서의 엘파소사의 시장지배력 행사와 같은 여러 시장 조작행위가 캘리포니아 블랙아웃의 주된 원인이었던 것으로 결론 내리고 있다.

더불어 전력시장과 같은 공공 부문의 규제 완화가 도리어 민간 기업의 시장 조작을 불러왔다는 비판도 만만치 않았다.

독점은 비록 공익사업 분야라 하더라도 일정 부분 시장의 비효율과 그에 따른 소비자후생의 악화를 초래한다. 다시 말해 행복해야 할 소비자를 불행하게 하는 요인이 된다. 우리의 경우 앞서 2001년 한국전력 발전 부문을 개방했지만 미완성이라는 비판이 있으며, 송·배전과 판매 부문은 여전히 독점구조 아래서의 문제점들이 나타나고 있다. 그에 따라 운영의 비효율뿐 아니라 적시의 설비투자가 이루어지지 않아 잠재적 전력부족을 초래했고, 그에 따른 적자누적을 수차례의 전기요금 인상으로 소비자에게 떠넘긴다는 지적도 있다.

공포의 블랙아웃이 올여름에도 어김없이 찾아올 단골 메뉴가 되지 않아야 한다. 그러려면 국민의 절약정신과 요금인상에만 매달리지 말고 지금부터라도 전력사업의 효율화를 전제한 기존의 전력공급 체계와 가격설정 방식 등에 관한 종합적인 진단과 재검토 그리고 대처가 필요하다.

안락한 주거를 고민하다

렌트푸어(rent-poor): 전세대란

전세대란

지난 이태 동안 사회면의 주된 쟁점은 전세난이었다. 신문지상에서는 전세대란의 원인이 무엇인지 과거와 어떻게 다른지, 그리고 어떤 대책이 필요한지에 관한 기획 기사와 전문가 글들이 자주 오르내린다. 나도 서민주택 문제와 해법을 고심해오던 터라 관심 있게 보고 있지만, 속 시원한 대안이 눈에 띄지 않아 답답하다.

이른바 전세대란의 실체는, 2013년 8~9월 이사철에 급등 조짐을 보였던 전셋값이 비수기인 연말연시가 지나면서도 연속적인 상승세를 이어가, 최근에는 집값의 60~80% 수준으로 뛰어오름으로써 서민가계의 부담이 크게 증가된 것이다. 여기다가 집주인들이 전세를 월세로 바꾸는 바람에 전세입자 서민가계의 부담이 크게 늘었고, 더딘 경기회복과 농산물 가격파동이 겹쳐 서민가계의 주름살이 더욱 깊어지게 된 것이다.

그동안 집값이나 전세가의 오르내림은 일정한 기간을 두고 반복되어 왔다. 이른바 거미집이론으로 불리는 주택시장의 수급불균형이 주된 원인이었다. 하지만 이번에 유독 심각해 보이는 배경에는 몇 가지 이유가 있다. 그중 하나는 신규주택과 전세용 임대주택의 공급 부족에 따른 세입자들의 불안심리가 촉발되어 앞당겨 전세를 얻으려는 가수요 심리가 크게 늘었다는 점이다. 집주인들이 저금리 추세로 재산이익이 줄어들자 이를 보전할 요량으로 은행이자보다 높은 임대수익이 가능한 월세로 전환하려 하는 점도 전셋값 상승의 원인이 됐다. 물론 2014년 초 시행되었던 전세보증금에 대한 소득세 과세 조치도 월세전환 움직임에 적지만 영향을 미쳤다. 현실적으로는 장기간에 걸친 주택가격의 하향 안정화의 여파로 자금 여력이 있는 사람들도 집을 사기보다는 전세를 선호하고 있다. 이런 경향도 그동안 수도권 중심의 전세가격이 폭등한 주요 요인이다.

초기에는 별다른 대책이 필요 없다던 정부도 지난 2년간 수차례의 전월세 안정 대책을 발표했다. 처음에는 임대주택 공급시기를 앞당기고 다가구 건설자금을 저리로 융자해주는 등 주로 소형 위주 공급확대 정책(1.13 대책)을 쳤다. 예상과 달리 전셋값 상승세가 꺾이지 않자 단기적 효과를 기대하는 전세 대책을 추가로 내놓기도 했다. 2013년의 8.28 대책에 이어 이듬해인 2014년의 2.26 전월세 대책과 2015년의 1.13 주거 대책까지 두세 달에 한 번 꼴로 전월세 대책이 발표됐다. 이러한 정부 대책에 대한 전문가들의 공통된 견해는 즉시적인 효과는 없을 것이라는 것이다. 오히려 풀리는 전세자금으로 전세가가 높아져 저소득 서민의 빚만 늘릴 수도 있다는 부정적 견해도 없지 않다.

눈에 띄는 효과가 있는 정책을 보여주고 싶은 점은 정치권과는 입장차는 있지만 정부도 마찬가지일 것이다. 문제는 현시점에서 문제를 잠재울 확실한 정책 대안이 마땅치 않다는 점이다. 주택임대차 대책을 포함한 부동산정책은 어느 정부에서나 뜨거운 감자다. 고심하여 내놓은 정책의 효과는 고사하고 기대와는 정반대 효과로 정책 당국을 당혹스럽게 하는 경우가 적지 않다.

전세가를 포함한 주택임차료 문제는 장기적으로 시장에 맡기는 것이 현명한 정책이다. 그렇더라도 임대주택에 대한 시장수급, 임대료 등락의 실질적 원인 등에 관한 정보를 적시에 제공하고 시장에서 잘 기능하지 않는 저소득층을 위한 임대주택의 공급과 임대료규제와 같은 역할은 정부의 몫이다.

안전한 국가를 논의하다

소비자 안전을 위한 결함제품의 리콜

안전할 권리는 우리 헌법 제10조에서 보장하는 인간의 존엄과 가치권의 일부이면서 소비자기본법 제4조에 명시되어 있는 최우선적인 소비자의 기본적 권리에 해당한다.

이러한 소비자의 안전권을 보장하기 위한 대표적인 정책으로는, 안전에 관한 행정절차상의 통제기준인 안전 규제, 피해가 발생된 후의 적절한 구제와 보상을 위하여 기업에 배상책임을 묻는 형태의 제조물책임제도, 그리고 제품을 사용할 때의 위험을 줄이기 위한 결함제품의 감시·회수의무에 관련된 리콜제도 등이 있다. 그 외에도 위험정보를 적시에 제공하거나 공개하고 소비자를 교육하는 정책수단도 가능하다.

이 중 리콜제도는 문제가 있는 제품을 수리해주거나 교환해준다는 의미이다. 위해 가능성이 있는 제품에 대해 해당 기업이 자발적으로 리콜을 실시하거나, 리콜토록 강제하는 것을 의미한다. 이 제도는 기업들에 제품의 위해정보를 일반에 공개하고 결함제품을 적절히 회수하도록 유인하는 좋은 정책수단이 된다.

이러한 리콜제도는 예방적 차원에서 소비자안전을 확보하고 위해의 확산을 방지하기 위한 중요한 소비자안전제도이다. 우리나라에서는 지난 1991년부터 이 제도가 단계적으로 도입되어 왔다. 자동차, 식품, 건강기능식품, 의약품, 축산물, 공산품, 식수, 화장품 등의 품목들이 관련법에 의해 리콜의 대상이 되고 있으며, 1996년에 개정된 소비자보호법(현 소비자기본법)에 의해 모든 제품과 서비스로 그 대상이 확대되었다.

하지만 이러한 외형적인 법제도의 개선에도 불구하고, 시장에서는 여전히 안전에 문제 있는 제품들의 리콜 조치가 잘 되지 못하고 있다. 결함제품의 리콜에 관한 최근의 통계를 보면, 대부분의 리콜이 자동차, 식품, 의약품 분야에 치우쳐 있다. 소비생활용품을 포함한 수많은 종류의 소비제품 분야의 리콜은 실적이 미미하며 정수기, 압력밥솥 등 일부 품목에 한정되어 왔다.

통계를 보면 관계법에 근거한 리콜건수는 2005년도의 경우 194건으로 미국, 일본 등 선진국에 비해 매우 낮은 수준이었다. 2007년부터는 약사법에 의한 의약품 리콜제도 시행에 따라 전체 리콜건수가 다소 증가하고는 있지만 여전히 낮은 수준이다. 소비생활용품을 포함한 일반공산품의 경우는 지난 2011년도부터 다소 증가한 것으로 나타나지만 다양한 품목 수에 비해서는 상대적으로 매우 적다. 더욱이 해당 생산자가 자발적으로 리콜을 실시한 경우는 특히 일반공산품의 경우 극히 미미하다. 2013년도의 경우 자발적 리콜이 263건으로 전체의 27%에 해당했으나, 제품안전기본법 등에 근거한 일반공산품의 자발적 리콜은 8건에 불과했다.

이러한 현실은 곧 결함제품의 효과적인 제거를 통한 소비자안전의 확보라는 리콜제도 도입의 취지에 못 미칠 뿐 아니라, 경제적인 측면에서도 비효율적 제도 운영으로 인한 사회적 비용이 적지 않다.

이와 같이 안전에 취약한 제품의 리콜이 여전히 활성화되지 못하고 있는 원인에 대해서는 여러 관점이 있을 수 있다. 무엇보다도 시장에서 기업들이 자사의 결함제품을 자발적으로 리콜하기 위한 경제적 유인이 충분하지 않은 점이 주된 이유라고 생각된다.

공정한 사회를 바라다

공직인사, 제자리로

고시 동기 자리 하나 챙겨주는 미덕

국가개조 차원에서 행동에 옮기겠다고 대통령께서 천명했다. 언론에서나 사회적 분위기에서나, 세월호 참사와 관련해서 척결해야 할 첫 번째 적폐는 다름 아닌 퇴직관료의 부당한 재취업 문제라는 국민적 공감대가 있는 듯하다.

2013년에 모 정부부처가 퇴직하지도 않은 현직 고위공무원을 감독받는 전문기관의 장(長)으로 앉히기 위해 온갖 술수를 쓴 것이 같은 해 10월 국정감사에서 밝혀졌다. 해당 기관 이사회의 정당한 법적 절차를 거쳐 선임이 확정된 원장 후보자의 승인을 보류 조치하는가 하면, 자기 식구가 후보자에서 탈락하자 다시 심의하라는 명령까지 내리고, 응분의 책임이 뒤따를 것이라며 협박성 언사도 한 것으로 드러났다. 더욱이 해당 부처의 현직공무원이 후보에서 탈락하자 또다시 응모하게 하여 끝까지 자기 식구를 선임시키려 시도했다는 것이 국정감사에서 낱낱이 드러난 것이다.

전직 수장들이 경찰의 기소를 받기까지 했던 또 다른 정부부처의 행태 역시 국민의 공분을 사기에 충분하다. 2014년 초 해당 부처는 산하기관의 고위직에 현직공무원을 퇴직시켜 내려보냈다. 그런데 그 자리는 줄곧 자신들의 현직 고위공무원을 응모케 하고, 퇴직시켜 임명해왔다고 한다. 더 큰 문제는 그 사람들이 임명받은 후 자신들에게 주어진 공직의 임기를 채우지도 않고 중도 사퇴하여 조건이 좋은 또 다른 산하단체의 수장으로 판박이같이 옮겨간 것이다.

언론 보도에 따르면, 당시 퇴직 후 2년 동안은 퇴직 전 5년간 속했던 부서업무와 관련된 기업이나 단체에 취업할 수 없도록 규정한 공직자윤리법을 피하기 위해 산하기관으로 우선 자리를 옮긴 뒤, 법망을 피할 수 있는 2년 후에는 다시 고액 연봉의 산하단체로 옮겨갔으며, 그러한 도덕적 해이 현상이 몇 차례나 대물림되고 있다는 것이다.

인터넷에서 마피아나 퇴직관료, 낙하산 등의 검색어를 넣어보면 어느 부처에서도 비슷한 사례가 넘쳐난다. 국정감사나 사정기관의 지적과 시정 조치를 받았다는 기사들은 많은데 그러한 행태가 바로잡혔다거나 개선되었다는 기사는 찾아볼 수 없다. 정작 당사자들은 이러한 비정상을 그저 관행의 하나로 치부하고 문제로 여기지 않는다는 것이 문제의 심각성을 더한다. “고시 동기나 장차관 선배에게 적당한 자리 하나 챙겨주는 것은 미덕일 수 있다”는 오랜 공직생활을 하고 있는 지인의 말이 납득하기 어렵다.

국민의 정서와는 너무 다른 이러한 시각이 국민의 세금으로 운영되는 정부산하 전문기관과 단체에 전문성과는 거리가 먼 퇴직공무원이 자리를 꿰차왔던 이유가 아닐까? 제2의 세월호가 그로 인해 발생될지도 모르는데 말이다.

행복한 정책을 꿈꾸다

국민의 실생활을 위한 행정을 지향해야

바람직한 개선 방향

공정거래위원회로 일원화된 현재의 소비자정책 추진 체계의 틀은 상당한 문제들이 있다. 따라서 하루빨리 개편되는 것이 소비자뿐 아니라 국가를 위해서도 바람직하다.

개편을 하게 될 경우에 바람직한 방향을 생각해본다. 우선 국민에게 편의적인 정책 추진 체계 및 행정조직이어야 하며, 소비자의 실질적 후생증진 및 생활편의를 가져오는 체계여야 한다. 다양한 소비자문제에 대한 신속한 대응이 가능하고, 중복기능의 축소·배제 및 상호협력을 통한 효율성을 확보할 수 있는 체계여야 하며, 민간 부문의 진전에 부응하는 전문성이 확보될 수 있는 조직이어야 한다. 더불어서 민생문제가 포함된 광의의 소비자문제에 대응할 국민생활정책의 추진이 요망된다.

이러한 대원칙 내지 방향 아래구체적인 몇 가지 개편 방안을 제시해본다. 우선 공정거래위원회에서 정책 등을 총괄하는 현행의 틀을 정부조직과 예산 여건상 개편하기 어려운 경우에는 최소한 소비자정책 심의·의결기구인 소비자정책위원회의 위상만이라도 국무총리 소속으로 격상시킴으로써 국가의 주요 정책의 하나인 소비자정책 운용상의 효율과 효과를 높일 수 있을 것이다.

현행의 틀을 개편한다는 전제에서는 두 가지 양자택일할 수 있는 방안이 있을 수 있다.

첫째, 이른바 대통령 또는 국무총리 소속의 독립 상설기구(합의제 행정기관) 형태로 가칭 국민생활위원회를 설치하는 방안이다. 학식과 전문성이 많은 장관급 정무직공무원을 위원장으로 하고, 정부와 민간의 전문가들로 위원을 구성하며, 효율적으로 위원회를 운영하고 지원하기 위한 독립된 사무기구를 두며, 산하에 국민생활의 향상과 소비자권익 옹호를 위한 가칭 국민생활원을 둔다. 이 부분은, 지금의 한국소비자원 조직을 국민생활원으로 전환하고, 위원회의 사무기구 임무를 수행토록 함으로써 예산의 낭비를 줄일 수 있을 것이다.

이러한 위원회 설치는 (타 방안들에 비해) 국가예산의 증액이 없어도 된다는 장점이 있다. 반면에, 합의제의 위상이 정부조직법상 중앙행정기관에 비해 취약할 수 있다는 문제점이 있으며, 해당 부처나 구성원의 반발도 피할 수 없을 것이다.

둘째, 소비자 행정과 정책을 총괄적으로 전담하는 독립 외청으로서 국무총리 산하에 가칭 국민생활청을 설치하는 방안이다. 이 방안은 현 공정거래위원회의 소비자정책 기능과 중앙행정기관의 관련 행정 중 필요한 부분을 선별하여 이관함으로써 일원화하는 방법인데, 일본의 소비자청 조직과 비슷한 형태라고 보면 된다. 국민생활청의 주요 업무로는, 소비자기본법에서 부여된 소비자정책 업무에 더하여 민생문제를 포함한 광의의 국민생활정책 업무를 직접적으로 책임 수행하는 것이다.

청의 설치를 위한 조치사항으로는, 소비자기본법의 개정 등 대폭적 법제의 정비가 요구되며, 각 해당 부처 관계법령들과 기존의 조직들을 재조정해야 한다. 물론 한국소비자원 조직의 상당 부분을 국민생활청에 활용토록 함으로써 예산의 소요를 줄일 수 있다. 하지만 구성원의 신분전환문제 등이 뒤따른다는 제약이 있다.

이 방안은 사실 일본의 소비자청 및 국민생활 지원기관인 국민생활센터의 기능을 벤치마킹한 것으로, 일본과 마찬가지로 상당한 국가 예산이 투입되어야 한다. 기능 재조정과 관련 부처들의 조직재편에 어려움이 예상되며 해당 부처 구성원의 반발도 피할 수 없을뿐더러 타 부처 소관 법령 이관에 따른 해당 부처의 반대로 만만찮을 것이다.

이러한 독립 위원회 설치와 독립 외청 설치의 두 대안 중 양자택일하는 개편 방안을 종합적으로 검토해서 실행에 옮길 때 현행 체계의 여러 문제가 해소될 수 있을 것이다. 정책 추진 체계의 개선에 따른 여러 행정 효율성 측면에서의 긍정적 효과도 기대된다. 더불어 소비자가 주역이 되는 국민 위주 행정으로의 패러다임이 전환됨으로써 시장거래상의 소비자 피해나 안전과 같은 전형적 소비자문제에 국한하지 않고, 서민생활의 애로에 관련된 이슈들을 국민생활정책 추진 체계 개선 문제로 수렴할 수 있게 될 것이다.

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